行政赔偿诉讼中的起诉期限问题

2016-09-06 17:00:54作者:第一巡庭
 审判长(承办法官):于泓

  裁判要旨
 
    1.因法律对单独提起行政赔偿诉讼与提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限,故请求人请求行政赔偿的,应当首先确定其请求属于上述哪种类型。请求人明确请求撤销被诉行政行为并要求赔偿的,应认定请求人系在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,人民法院无需亦无权对其诉请再进行解释,尤其不能对请求人的诉请进行分割并选择性的解释。
 
    2.请求人提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求的应当适用行政诉讼起诉期限的规定,其起诉若超过了行政诉讼起诉期限,即使未超过单独提起行政赔偿诉讼的请求时效,人民法院亦应根据行政诉讼起诉期限的规定对其起诉裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。
 
    案情简介
 
    再审申请人林则通原是国有企业公元公司的员工。1998年公元公司与美国柯达公司组建柯达(中国)股份有限公司(以下简称柯达公司),约定由柯达公司收购公元公司的部分资产,并接收620名公元公司员工。1998年4月6日,汕头市政府听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后,就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》(以下简称1998年会议纪要)。该纪要第二条第2款载明“公元公司所有干部职工,除被柯达公司聘用的620人外,一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费,由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议,确保这部分员工在合资企业的合法权益”。林则通系被柯达公司接收聘用的人员之一,故未领取安置费。
 
    2012年9月19日,原公元公司职工、后被柯达公司接收聘用的人员之一翁灿炘通过申请政府信息公开,获取上述会议纪要。翁灿炘、林则通等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由,向汕头市政府提出行政赔偿申请。汕头市政府认为1998年会议纪要是就有关问题行使国有资产出资人职责而作出的指导行为,该行为合法有据,没有违反法律法规和国家政策规定,亦未侵害赔偿请求人的合法权益,遂于2013年1月5日作出不予赔偿决定书。
 
    2013年3月,林则通等原公元公司员工陆续向汕头中院提起诉讼,请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法,并予以撤销;判决汕头市政府赔偿经济补偿金(以工龄计算基数)及利息。
 
    经汕头中院一审、广东高院二审,均认为林则通的起诉超过了5年的起诉期限,依法裁定驳回林则通的起诉。林则通仍不服,向本院申请再审。
 
    当事人观点
 
    林则通申请再审称:一、汕头市政府作出1998年会议纪要后一直没有告知其相关内容,应从其知道1998年会议纪要内容之日起计算起诉期限。其在三个月的法定期限内对不予赔偿决定书提起诉讼符合法律规定。
 
    二、应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称行政赔偿司法解释)第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”之规定,对本案进行实体审理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称执行行政诉讼法司法解释)第四十二条的规定的5年起诉期限,应当适用于行政机关制作具体行政行为的法律文书已向利害关系人送达、公开的情形。
 
     汕头市政府提交意见称:一、不予赔偿决定书已经经过先行处理程序的依据,是不可诉的行政行为,不属于行政赔偿案件的受案范围。
 
    二、1998年会议纪要从作出之日至提起诉讼已经超过5年的起诉期限。林则通何时知道该纪要的内容,不影响5年起诉期限的认定以及裁决结果。林则通超过法律规定的起诉期限主张权利,依法应当驳回起诉。
 
    争议焦点
 
    1.本案中林则通是单独提起行政赔偿诉讼,还是在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求?
 
    2.林则通的起诉是否超过了法定的起诉期限?
 
    主审法官怎么判
 
    裁判结果
 
    驳回林则通的再审申请。
 
    国家赔偿法第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”;行政赔偿司法解释第四条规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿,赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此,赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼时,可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于,行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时,行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提,行政赔偿司法解释第二十一条第4项规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法”。所以,如果行政行为已被确认为违法,赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼,即为单独提起行政赔偿诉讼;如果行政行为未被确认为违法,赔偿请求人在向人民法院提起撤销违法行政行为诉讼的同时,提出赔偿请求的,则属于一并提出赔偿请求。本案争议的焦点是,林则通的起诉是否超过了法定的起诉期限。因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限,故应当先确定林则通的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求。
 
    本案中,林则通在一审起诉时提出两项诉讼请求,即请求确认1998年政府会议纪要第二条第2款和不予赔偿决定书违法并予以撤销;判决汕头市政府赔偿经济补偿金(以工龄计算基数)及利息。根据对该诉讼请求的文意理解,应当认定其系一并提出行政赔偿请求。况且,本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为,在林则通向人民法院起诉前,曾以该会议纪要违法侵犯其合法权益为由向汕头市政府提出赔偿请求,汕头市政府认为该会议纪要合法有据,作出了不予赔偿决定,说明赔偿义务机关否认被诉会议纪要违法,亦无证据证明该会议纪要已经其他程序确认违法,故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。综上,林则通的起诉应当认定为提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。
 
    国家赔偿法第三十九条第一款规定:“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。行政赔偿司法解释第二十三条第一款也规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。本案中,林则通在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,根据上述法律和司法解释的规定,应当适用行政诉讼起诉期限的规定。执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理”。据此,对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的起诉期限,自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”,应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。林则通于2013年向人民法院起诉,明显超过了起诉期限,一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。
 
    林则通称应从其知道1998年会议纪要内容之日起计算起诉期限。本院认为,最高人民法院行政审判庭《关于对如何理解执行行政诉讼法司法解释第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》明确,公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容,但后来知道了具体行政行为的内容,而不知道诉权和起诉期限的,应适用执行行政诉讼法司法解释第四十一条的规定确定起诉期限,但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。这是最高人民法院就如何正确理解和适用相关法律及司法解释确定此类案件起诉期限问题作出的答复,在相关法律及司法解释没有修订的情况下,类似问题均应遵循上述原则进行认定和处理。故无论相对人是否知道其他具体行政行为的内容,自该行为作出之日起超过5年再提起诉讼,人民法院不予受理。林则通的该申请再审理由与上述规定不符,本院不予支持。
 
    关于林则通称应当适用行政赔偿司法解释第三十四条的规定对汕头市政府是否违法予以确认的问题。该条规定:“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。本院认为,最高人民法院行政审判庭《关于如何适用行政赔偿司法解释第二十一条第4项和第三十四条规定的答复》明确,因行政机关的事实行为引起的行政赔偿,赔偿请求人单独提起行政赔偿的,应当适用第三十四条的规定。这一答复同样是最高人民法院关于如何正确理解和掌握行政赔偿司法解释第三十四条适用条件的解释。因本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为而非事实行为,故不适用上述条款。
 
    关于林则通提出的其在三个月的法定期限内对不予赔偿决定书提起诉讼符合法律规定的再审理由。国家赔偿法第十四条第二款规定:“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼”。本院认为,该条款是关于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限的规定。本案系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,不适用单独提起行政赔偿诉讼三个月的起诉期限,而应当按照国家赔偿法第三十九条第一款适用行政诉讼起诉期限的规定。此外,不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为,不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性,即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定,其实质仍是申请行政赔偿。故林则通的上述理由不能成立,本院亦不予支持。
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