论行政复议与行政诉讼的冲突与协调

2016-06-23 12:48:09作者:葛 伟

葛 伟

(中南财经政法大学,湖北  武汉  430073)

 
    [摘 要]行政复议与行政诉讼是化解行政争议、保障当事人权益的有效途径,在法治国家进程中,行政复议发挥着行政争议化解主渠道、行政诉讼发挥着行政争议优渠道的作用,两种制度的此种定位既与当下的社会现实相适应,也与行政机关的地位相匹配。随着《行政诉讼法》的修改与实施,立法扩大了行政诉讼的受案范围、确立了复议机关做被告、规范性文件附带审查等新规定,在有效解决争议的同时也造成了与《行政复议法》相关制度的冲突。为确保行政复议主渠道作用的实现,有效分流司法机关的纠纷化解压力,应及时修改《行政复议法》。变革行政复议的受案模式,扩大行政复议的受案范围;改革行政复议体制,由本级政府做共同被告以加强层级监督;以及以“司法最终原则”协调复议机关与法院对规范性文件的审查标准。
 
    [关键词]行政复议;行政诉讼;冲突;立法衔接
 
一、研究缘起:修改后的《行政复议法》与《行政诉讼法》相冲突
 
    当下我国社会已经进入转型时期,社会与阶层的分化导致人们的利益诉求更求多元,不同群体之间的矛盾呈现出增长趋势,其中尤以行政机关与相对人之间的矛盾纠纷最为突出。在法治社会的语境下,解决行政纠纷有多种途径:行政复议、行政诉讼以及行政监察等,行政复议是化解行政纠纷的主要手段,而行政诉讼则是化解行政纠纷的最终手段,这些手段之间应该是一种协调与配合的状态。作为终极性的行政纠纷化解方式,行政诉讼所具有的诉讼程序的严格与繁琐、司法机关的非专业性等问题决定了如果将行政争议全部交由司法机关包揽解决既不现实也不可能。如果由行政机关担负起解决因其自身行为所产生的行政纠纷,并对一些与行政行为、公共政策等直接相关的民事纠纷一并加以解决,能够促使社会纠纷得到快速便捷处理。因此解决行政争议以及与行政争议相关的民事纠纷,就成为现代行政机关职能的一个重要组成部分。相较于《行政复议法》,修改后的《行政诉讼法》第61条明确规定了“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”而《行政复议法》却规定了复议机关不能处理民事争议,只能就与行政争议相关的民事纠纷进行调解,难以有效的解决纠纷。加之新《行政诉讼法》中受案范围不断扩大、裁判方式的类型化、复议机关做被告以及裁判方式类型化等新规定,这些都导致两种救济机制在化解行政纠纷、保障当事人权益上产生冲突。为了充分发挥行政复议解决行政纠纷的功能,尽可能将行政纠纷化解在复议阶段,实现行政复议制度与行政诉讼制度间的有机衔接,就需要建立相关行政法的倒逼机制,通过修改《行政复议法》的相关条款,实现两种纠纷解决机制的协调。
 
二、理论廓清:行政复议与行政诉讼的功能定位
 
  对于《行政诉讼法》修改之后,行政复议制度为何会与行政诉讼制度之间产生冲突与矛盾,其原因是多方面的,学者们也提出了众多观点。但不可否认的是,之所以行政复议制度与行政诉讼制度之间会产生紧张关系,其中一个重要原因就在于我们对行政复议与行政诉讼的功能定位并不明确,究竟应该怎样定位行政复议与行政诉讼这两种制度在化解行政争议中的角色是值得我们认真思考的问题。
  (一)行政复议是化解行政纠纷的主要手段,承担着纠纷解决主渠道的角色
  作为由行政机关处理和解决行政争议的法律制度,行政复议是当事人不服行政行为的合法性或者合理性时,请求行政复议机关进行审查并做出决定的制度。行政复议是行政机关内部自我纠错的一种监督制度,通过撤销行政机关违法的、不适当的行政行为,来实现对行政机关的监督。对于其具体功能,不同的学者有着不同的认识。按照《行政复议法》的立法宗旨与学界通说,笔者将行政复议的功能定位概括为:首先是行政救济,作为化解行政纠纷的手段,必须以为相对人提供权利救济作为其首要功能,否则必然导致该种机制的闲置。其次是监督依法行政,行政复议在客观上具有监督下级行政机关依法行政的功能,但此种功能的实现必须建立在救济功能的基础之上,离开了救济功能,那么监督依法行政的功能也就难以发挥。最后是提高行政效率从而减轻司法机关的压力,作为主要的行政纠纷化解手段,通过复议制度来解决大部分行政争议,实现复议制度与诉讼制度的有效分流,能够有效减轻司法机关的压力;此外,相对于司法机关而言,行政机关具有程序快捷高效的特点,因而能够极大地提高行政效率。在这些功能之间,行政复议需要更多地强调救济功能,权利救济应当作为完善行政复议制度的主题,形成以救济为主、兼顾监督的状态。
  行政救济、监督行政等是从学理上对行政复议制度做出的功能定位,而根据中央领导的观点,行政复议制度在行政纠纷解决中所担当的是主渠道的角色。对此,学界的通行观点也是“一个国家在正常情况下,行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件,行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”,“在和谐社会的政治语境中,凸显对抗精神的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。为此,就应当发挥行政复议制度在行政纠纷解决中的主渠道功效”,“行政复议制度同其他制度相比,它与法治政府建设的密切程度应该是最高的,因为行政复议和行政诉讼一起从法律制度上开创了‘民告官’的先河”。因此,将行政复议作为行政纠纷解决的主渠道既是官方的一系列部署与动作的结果,同时也得到了学界的理论支持与积极确认。可以看出,在当代中国行政争议化解的诸多手段中,行政复议制度担当的是基础性、主导性的作用,要尽可能地将绝大多数行政争议通过复议的方式加以解决。
  (二)行政诉讼是化解行政纠纷的最终手段,是救济当事人权利的最后防线
  诉讼是保障当事人权利的最后一道防线,是化解行政纠纷、救济当事人权益的终极手段,遵循的是“司法最终”原则,学者就指出“行政复议机制的有效运行,在很大程度上的确依赖于司法审查机制的依托,如果没有司法审查充当最后防线和最终监护人的角色,很难保证行政复议不会偏离它本来的轨道”。修改后的《行政诉讼法》在第1条明确规定了行政诉讼的目的是保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”。从这一规定能够明确看出,新法明确将行政诉讼制度的功能定位于解决行政争议、救济相对人权利、监督依法行政,这就与行政复议制度的功能定位相一致,即两种制度都是救济法、监督法与争议化解法;不同之处只是在于运用方式上的选择,行政复议制度是主要的权利救济制度,而行政诉讼制度是终极性的权利救济制度。这就要求在救济当事人权利时遵循“穷尽行政救济理论”——行政救济是司法救济的必经阶段,除特殊情形外,只有当所有的行政救济手段都不能够解决相对人与行政机关之间的纠纷时,相对人才能够寻求司法救济。对此,著名行政法学家王名扬教授就指出:穷尽行政救济能够“保证行政机关利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权;……使行政系统内部有自我改进错误的机会,减少司法审查的需要,使法院有限的人力和财力能得到更有效的使用”。
  我国《行政复议法》规定了复议前置、复议选择以及复议终局等模式,并不能够机械的套用西方的穷尽行政救济路径,但是该理论的精神仍然值得我们学习,那就是实现行政救济制度和司法救济制度的合理分工,将复议制度打造成行政纠纷化解的主渠道、诉讼制度打造成行政纠纷化解的最后渠道,保证行政争议案件在复议制度和诉讼制度间能够得到有效的分流,发挥出两种救济手段的应有功效。但是从现实情况来看,这两种救济手段并没有真正的实现分工与配合,现实中大量的行政纠纷未经复议就直接进入到诉讼阶段,甚至于试图直接通过信访的途径获得解决;复议机关对绝大多数复议案件做出维持决定,没有真正做到案结事了,大量的复议案件又涌向法院;行政复议程序过于冗长,耗费申请人的大量财力与物力等等。对此,有学者就指出现行“行政复议案件过少,起不到为法院减负的作用;行政复议决定维持率极高,行政复议的公正性被质疑;行政复议效率低下,救济效果滞后。”
    本来我国行政复议的案件数量相对于行政诉讼案件数来说就偏少,没有发挥出行政复议制度应有的功效;现在随着《行政诉讼法》的大范围修改,受案范围的扩大、复议机关做被告、判决种类的增加等因素,会出现大量的行政纠纷不经过复议程序而直接进入诉讼阶段的后果。这不仅无法实现行政复议解决行政争议主渠道、行政诉讼解决行政争议优渠道的功能定位,也使得复议制度与行诉讼制度在化解行政争议上的分流与配合作用失去意义。
相关阅读
更多>>图片库